借鑒國外經(jīng)驗 我國智慧交通盼望能有政策突破

　　基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、GPS、云計算、大數據等新技術(shù)的應用，網(wǎng)絡(luò )預約出租車(chē)改變了傳統的路邊揚招、站點(diǎn)候車(chē)和電話(huà)預約的找車(chē)模式，為人們帶來(lái)了高效便捷的出行體驗，盤(pán)活了閑置的私人車(chē)輛和非專(zhuān)職司機的閑置時(shí)間，提升了車(chē)輛和人力資源的利用率。如今，網(wǎng)絡(luò )預約出租車(chē)已風(fēng)靡全球，在我國也迅速發(fā)展，并引發(fā)了與傳統出租車(chē)的沖突和法律政策的爭議，亟待深入探討網(wǎng)絡(luò )預約車(chē)的定位與監管，以推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的創(chuàng )新發(fā)展。

　　“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)帶來(lái)深刻影響

　　“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透到汽車(chē)和交通領(lǐng)域，帶來(lái)了網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)、定制公交、拼車(chē)、順風(fēng)車(chē)等新應用，形成了用戶(hù)出行的新市場(chǎng)，創(chuàng )新了交通運輸的新業(yè)態(tài)。同時(shí)，滴滴等網(wǎng)絡(luò )平臺企業(yè)也隨之迅速發(fā)展起來(lái)，截至2014年12月，打車(chē)軟件累計賬戶(hù)規模達1.72億;嘀嘀專(zhuān)車(chē)已經(jīng)覆蓋北京、上海、廣州、深圳、杭州等16個(gè)城市，日訂單已突破15萬(wàn);嘀嗒拼車(chē)自2014年4月上線(xiàn)以來(lái)，覆蓋了北京、上海、廣州、深圳、天津、杭州、成都、重慶等城市。這些應用滿(mǎn)足了部分市民的個(gè)性化出行需求，減少了乘客打車(chē)的等待時(shí)間，降低了原有出租汽車(chē)的空載率，緩解了城市的交通擁堵。

　　“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的發(fā)展正在改變著(zhù)人們的出行方式，深刻影響著(zhù)傳統交通運輸服務(wù)業(yè)態(tài)，引發(fā)了與傳統出租車(chē)企業(yè)的激烈競爭，產(chǎn)生了與傳統交通運輸管理政策與管理體系的劇烈沖突，但同時(shí)沖擊、競爭與沖突也為交通運輸行業(yè)的轉型升級、提升服務(wù)水平和監管能力帶來(lái)了前所未有的難得機遇。

　　美歐等國對“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的監管實(shí)踐

　　我們看到Uber憑借良好的用戶(hù)體驗，5年內覆蓋了全球56個(gè)國家，300多個(gè)城市，在許多地方與當地出租車(chē)司機和監管部門(mén)產(chǎn)生沖突并被禁止，尤其是歐洲市場(chǎng)。但近一年來(lái)，美國三個(gè)州、新加坡等國在討論和評估基礎上相繼轉變了以往的監管態(tài)度，出臺了新的監管政策。

　　新加坡是全世界擁有私家車(chē)成本最高的國家之一，也是出租車(chē)使用占比較高的國家。Uber已在新加坡推出了高端租車(chē)UberExec和經(jīng)濟型車(chē)UberX業(yè)務(wù)，由于高峰時(shí)刻打車(chē)難，Uber等打車(chē)軟件受到了消費者歡迎，但與本地的出租車(chē)公司發(fā)生利益分歧。為此，新加坡交通管理局從保護消費者的權益出發(fā)，對Uber等打車(chē)軟件公司進(jìn)行監管，規定軟件打車(chē)的價(jià)格不得超過(guò)本地出租車(chē)現行價(jià)格，打車(chē)軟件只能雇傭或者派遣擁有本地出租車(chē)牌照的汽車(chē)和司機，打車(chē)軟件服務(wù)商必須在新加坡陸路交通管理局備案，這是新加坡政府首次對打車(chē)軟件進(jìn)行嚴格監管。

　　在美國，私家車(chē)通過(guò)接入UberX、Lyft和SideCar等網(wǎng)絡(luò )平臺可提供預約的、點(diǎn)到點(diǎn)網(wǎng)約車(chē)服務(wù)。與全球其他國家一樣，美國很多州執法部門(mén)起初都將私家車(chē)的這種服務(wù)作為非法營(yíng)業(yè)行為查處;還有一些州廣泛探討如何界定網(wǎng)約車(chē)的法律地位，如何將其納入監管，從而提升公眾使用網(wǎng)約車(chē)的安全性，但立法進(jìn)程也是比較艱難的;但我們看到，在加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區卻相繼通過(guò)監管決定或立法實(shí)現了網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)服務(wù)的合法化，網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)公司可申請許可與合法運營(yíng)，并不設車(chē)輛數量和運價(jià)管制，監管機構與網(wǎng)絡(luò )平臺共同實(shí)施監管。

　　從國外對Uber的監管態(tài)度的變化過(guò)程看，起初是被制止，之后是觀(guān)察評估和研究對策，當前新加坡、美國等已承認網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)的合法化并實(shí)施監管?？梢钥吹?，用戶(hù)細分需求引發(fā)的網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)快速發(fā)展已經(jīng)無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單制止而停止，實(shí)施監管并平衡與傳統出租車(chē)的利益、保護消費者權益已經(jīng)是大勢所趨。這些變化改變了出租車(chē)、約租車(chē)市場(chǎng)的運力來(lái)源，一定程度上打破了營(yíng)運車(chē)輛和非營(yíng)運車(chē)輛的原有邊界，不僅重組了出租車(chē)和約租車(chē)服務(wù)市場(chǎng)，而且帶動(dòng)了法律觀(guān)念和監管方式的深刻變化。

　　對我國“互聯(lián)網(wǎng)+交通”發(fā)展的政策探討

　　關(guān)于我國如何對網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)實(shí)施監管是一個(gè)爭論激烈的問(wèn)題。一方面，網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)能夠有效動(dòng)員和整合碎片化的社會(huì )閑置資源，節約能源和道路資源，為消費提供多樣化、便捷的服務(wù)，需要鼓勵發(fā)展;但網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)在快速發(fā)展中觸及了傳統出租車(chē)的利益，突破了監管政策規定，為此，如何平衡相關(guān)方的利益、重構監管框架是需要認真思考的問(wèn)題。

　　確定監管目標，創(chuàng )新監管方式

　　網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)這種創(chuàng )新的技術(shù)和商業(yè)模式帶來(lái)了經(jīng)濟、社會(huì )管理和消費者福利等諸多方面的明顯好處，但創(chuàng )新不可否認對傳統業(yè)態(tài)和監管造成的沖擊，對此，監管部門(mén)要順應市場(chǎng)和技術(shù)發(fā)展趨勢，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和滿(mǎn)足消費者不斷變化需求的目標出發(fā)，應時(shí)而變，開(kāi)放包容，不拘泥于傳統框架，創(chuàng )新監管方式與監管政策。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)與交通運輸運營(yíng)的集合應用，前者屬于互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)由工信部負責監管，而后者是屬交通運輸部門(mén)監管，因此，網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)屬于融合業(yè)務(wù)，需要交通部與工信部共同對其實(shí)施監管。

　　確定網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)公司的定位并發(fā)放許可

　　網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)公司可定義為通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)應用或平臺連接乘客和私家車(chē)主，提供交通服務(wù)的法人公司、合伙企業(yè)、個(gè)體或其他形式的企業(yè)組織。不像傳統出租車(chē)公司那樣擁有或控制車(chē)輛并雇傭司機，滴滴等網(wǎng)絡(luò )租約企業(yè)作為“輕資產(chǎn)”公司整合私家車(chē)的閑置運力，通過(guò)網(wǎng)絡(luò )預約平臺智能化地與民眾出行需求相匹配。網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)公司要合法開(kāi)展運營(yíng)，需要擁有一定的注冊資本，具備互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的營(yíng)運資格，營(yíng)運平臺的服務(wù)設施須設在中華人民共和國境內，需要通過(guò)部省級交通運輸管理機構申請相關(guān)許可牌照，才能合法通過(guò)網(wǎng)絡(luò )平臺為社會(huì )公眾提供預約的運送服務(wù)，并依法納稅和接受有效監管。

　　建立交通行業(yè)管理部門(mén)與平臺企業(yè)共同監管機制

　　美國加州等三地創(chuàng )新立法和監管規則，通過(guò)政府和網(wǎng)絡(luò )平臺的合作監管，力求實(shí)現技術(shù)創(chuàng )新和公眾安全的平衡，他們的做法和經(jīng)驗值得我們認真研究。網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)是讓非專(zhuān)職司機駕駛私家車(chē)提供的客運服務(wù)，其安全性是民眾和政府最為關(guān)心的問(wèn)題，由于政府部門(mén)無(wú)法承擔私家車(chē)及非專(zhuān)職司機如此之大的監管成本，也缺乏必要的監管手段，而平臺公司在監管壓力和法律責任下，也有動(dòng)力不斷完善管理。因此，要提倡政府與平臺共同監管，各盡其責。政府制定監管標準、監測市場(chǎng)運行、評估監管效果;網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)公司具體實(shí)施監管標準并承擔法律責任。具體來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)制定車(chē)輛和司機設置詳細的準入標準、責任保險要求、運營(yíng)要求和安全標準等，要求網(wǎng)絡(luò )平臺承擔管理車(chē)輛和司機準入以及日常監管的責任。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)公司必須建立乘客投訴渠道，維護消費者的權益。

　　區分網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)與傳統出租車(chē)的不同定位，平衡兩者利益

　　首先，應確定網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)與傳統出租車(chē)的不同定位，將傳統出租車(chē)定位于為廣大消費者出行提供便利的普遍性服務(wù)，嚴格監管，給予政策支持與財稅補貼;將網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)定位于為部分消費者出行提供了高端和細分市場(chǎng)，政府應該鼓勵，放松監管，由市場(chǎng)調節。其次，需要通過(guò)財稅給予傳統出租車(chē)一定經(jīng)濟補償，而網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)需要合法納稅，以對傳統出租車(chē)一定的經(jīng)濟補償來(lái)平衡傳統出租車(chē)與網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)的利益關(guān)系。

　　1.保護消費者的權益

　　第一，從為保護乘客和公眾安全出發(fā)，監管部門(mén)應要求網(wǎng)絡(luò )預約出租車(chē)公司對接入平臺的私家車(chē)及其司機實(shí)施嚴格的安全核查，并要求車(chē)輛和司機必須購買(mǎi)交通事故強制責任險和第三方承運人責任險，這一保險要求應當在手機App和網(wǎng)站上公示;第二，在允許私家車(chē)主接入平臺提供服務(wù)前平臺須對司機進(jìn)行刑事背景核查，不允許因服用毒品或飲酒導致交通事故、詐騙、駕車(chē)實(shí)施犯罪、暴力侵害或實(shí)施恐怖行為和有性侵犯行為、有損害他人財產(chǎn)的犯罪行為或盜竊行為的司機進(jìn)入網(wǎng)絡(luò )平臺;第三，手機App應當在預約成立之時(shí)，向乘客顯示前來(lái)服務(wù)的司機及其車(chē)輛(包括車(chē)牌號碼)的照片?？赏ㄟ^(guò)行駛信息查詢(xún)系統，核查平臺內司機的駕駛記錄，確保司機有較好的駕駛經(jīng)驗，在以往3年內沒(méi)有嚴重的交通違章等;第四，網(wǎng)絡(luò )租約公司要對司機年齡、駕齡提出要求，開(kāi)展培訓，確保所有的司機在開(kāi)始服務(wù)前掌握必要的安全駕駛技能和具備足夠的安全意識;第五，網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)輛只允許提供預約服務(wù)，不得沿路巡游攬客。

　　2.放松運價(jià)管制、數量控制需先試點(diǎn)

　　在大多數國家，傳統出租車(chē)作為特許經(jīng)營(yíng)是有數量管制和價(jià)格管制的，但在歐美一些地方也沒(méi)有數量和運價(jià)管制。就網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)而言，美國哥倫比亞特區的《創(chuàng )新法》就解除了網(wǎng)絡(luò )預約車(chē)的運價(jià)管制，新加坡的新政規定軟件打車(chē)的價(jià)格不得超過(guò)本地出租車(chē)現行價(jià)格，實(shí)施上限價(jià)格管制。由于存在網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)與傳統出租車(chē)的價(jià)格競爭，網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)很難高于出租車(chē)價(jià)格，形成事實(shí)上的上限管制，因此，不建議對網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)實(shí)施價(jià)格監管，應采取市場(chǎng)調節價(jià)。關(guān)于網(wǎng)絡(luò )租約車(chē)是否需要數量控制是個(gè)復雜的問(wèn)題，美國三個(gè)州新政策規定私家車(chē)可以在符合監管要求后合法開(kāi)展網(wǎng)約車(chē)服務(wù)，網(wǎng)約車(chē)不設數量限制。建議我國可在部分地區開(kāi)展放開(kāi)數量限制的試點(diǎn)，逐步發(fā)現問(wèn)題，積累經(jīng)驗，評估后再出臺具體政策。